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        中國水污染防治審計案例

        時間:2014-01-22 15:28:04 來源:互聯網
          一、背景  (一)海河流域水污染防治項目背景:海河流域地跨6個省市(北京市、天津市、河北省、河南省、山東省、山西省),流域面積占全國總面積的3.3%,人口約占全國的10%。海河流域環境背景是:水資源短缺,...

          一、背景

          (一)海河流域水污染防治項目背景:海河流域地跨6個省市(北京市天津市、河北省、河南省、山東省、山西省),流域面積占全國總面積的3.3%,人口約占全國的10%。海河流域環境背景是:水資源短缺,工業結構不合理,污染嚴重。流域位于中國中東部,處于干旱和濕潤氣候的過渡地帶,是東部沿海降水最少的地區。一些規模小、技術含量低的造紙、制革和釀造企業由于技術和成本等多方面問題,不能實現達標排放,污染嚴重。為治理海河流域污染,政府批準實施《海河流域水污染防治“十五”計劃》(2001-2005)(以下簡稱“計劃”)。計劃在6個省投資400億元人民幣(約50億美元),通過建設污水處理廠、清潔生產、工業污染源治理、流域綜合整治、生態農業、飲水打井、環境監測能力建設等7項措施,控制污染物排放總量,進一步改善海河流域水質。

          (二)審計項目立項背景:確定對海河流域水污染防治資金進行審計,主要基于以下幾點考慮,一是海河流域是國家水污染防治的重點流域之一,通過審計促進國家重點流域環境保護工作的順利進行。二是從流域水環境審計入手探索符合中國環境保護實踐的環境審計模式;三是可借鑒國際環境審計的經驗。水環境審計是世界審計組織環境審計委員會成立后確定的第一個環境審計主題,近幾年在很多國家得到了廣泛的實踐。

          二、審計對象的選擇

          (一)中央和地方政府:中央和地方政府分別對全國和地方的環境狀況負總責。

          (二)各級政府所屬環境保護部門:環境保護部門是水污染防治工作的綜合管理部門。負責擬定本行政地域的水污染防治計劃,開展水質、污染源監測,提供環境統計信息,實施污染控制措施,征收排污費等。

          (三)各級政府所屬財政部門:負責籌集、撥付用于項目建設的公共資金,監督公共資金的使用,管理污水處理費和排污費。

          (四)項目單位:負責建設水污染防治項目,使用項目資金,進行項目會計核算。

          (五)企業:按法律規定,投入資金治理本企業排放的水污染物,負有達標排放的責任。

          三、審計過程

          (一)審計組織方式。

          此次審計的組織方式類似于平行審計(concurrent audits)和聯合審計(joint audits)的結合,即試點審計階段采用聯合審計方式,正式審計階段采用平行審計方式。

          試點審計階段,由審計署農業與資源環保審計司、審計署駐地方特派員辦事處、省審計廳聯合組成一個審計組,對天津市進行審計。

          正式審計階段,審計署農業與資源環保審計司統一組織,審計署駐太原長沙、京津冀地方特派員辦事處、山東、山西、河南3省審計廳分別組成6個審計組同時對山西省、北京市、河北省、山東省、河南省5省市進行審計。

          報告階段,每個審計組將審計報告報審計署送農業與資源環保審計司;農業與資源環保審計司根據匯總結果,向審計機關負責人提交海河流域水污染防治審計結果報告,經審計機關負責人同意后,向同級政府報告審計結果。

          (二)審計過程。

          2004年2月到2005年2月,歷時12個月。中國審計機關第一次開展重點流域水污染防治審計。由于是第一次,所以前期準備工作(包括試點審計和制定審計方案)用時較長,達4個月,占全部審計時間三分之一。審計過程包括:

          1.進行試點審計:2004年2-3月,所有參加單位對天津市進行試點審計。

          2.制定審計方案:2004年4-5月,農業與資源環保審計司根據試點審計情況制定審計方案。

          3.實施正式審計:2004年6-10月,審計署駐地方特派員辦事處和各省審計機關分別組成審計組對流域內的其余5個省開展審計。

          4.報送報告:2004年11月。

          5.匯總報告:2004年12月-2005年2月,農業與資源環保審計司匯總流域審計報告。

          四、審計內容

          主要審計了:2001年至2003年底,總量控制措施落實情況,環境責任主體(中央和地方各級政府、企業)環境責任履行情況。具體細化為:

          (一)總量控制:

          1.總量控制措施:生活污染是否得到有效治理,工業污染是否得到有效治理;

          2.總量控制結果:主要污染物(COD,氨氮)總量是否下降,主要污染物濃度是否下降/河流水質是否改善。

          (二)環境責任主體履行環境責任情況:

          1.中央政府:是否及時審批水污染防治項目立項,是否承擔應當承擔的對地方轉移支付;

          2.地方政府:是否及時籌集項目資金,項目進度是否達到要求,是否實施污染控制及結果如何,資金使用是否真實、合法和有效益;

          3.企業:是否達標排放污染物,是否按照“污染者付費”原則投入治理資金。

          五、審計依據的標準

          審計的標準主要有法律法規、環境標準和其他標準。

          (一)法律法規:《中華人民共和國環境保護法》,《中華人民共和國水污染防治法》,《中華人民共和國會計法》,以及其他有關法規。

          (二)環境標準:污水綜合排放標準(GB8978-1996),國家地面水環境質量標準(GB3838-2002),城鎮污水處理廠污染物排放標準(GB18918-2002),合成氨工業水污染物排放標準(GB13458-2001),污水排入城市下水道水質標準(CJ3082-1999),造紙工業水污染物排放標準(GWPB2-1999),以及其他有關環境標準。

          (三)其他標準:《海河流域水污染防治“十五”計劃》,地面水環境功能區劃,環境公報,項目環境影響評價報告,項目預算等。

          六、審計結果

          (一)肯定水污染防治取得成效。

          1.取得階段性進展。2003年,海河流域主要水污染物排放量較2000年均有一定程度下降。有一批項目建成已投入使用,發揮了環境效益。

          2.地方政府積極進行產業結構調整,關閉了一些污染嚴重、不能穩定達標排放的小化工、小印染企業,推行了清潔生產計劃,新上項目較好進行了環境影響評價。

          3.各地均建立了向用水戶收取污水處理費的制度,為污水處理廠的建設和運行籌集了大量資金。

          4.完善了排污費使用辦法,更多用于工業污染治理。

          (二)應予重視和解決的問題。

          1.計劃完成方面:水污染防治項目開工率低,不足50%。由于絕大部分項目未建成發揮效益,部分河流污染加重。2000年,海河流域20個重點考核斷面水質達標率為65%,2003年這一比例降為57%。

          2.環境責任主體履行責任方面:

          (1)有關部門對一些企業污染治理項目沒有及時審批立項。主要原因是,對計劃中的一些企業污染治理項目,有關部門認為應該按“污染者付費”原則由企業投資完成。但有的地方政府認為,地方政府和企業沒有足夠資金來投入。

          (2)有的地方政府環境監測能力不足。表現在一些基層(縣一級)環境監測機構由于缺少技術人員和監測設備,不能提供監測服務。監測工作都集中到上一級監測機構進行,造成監測任務擁擠,難以按規定落實監測頻率;企業安裝污染源在線監測設備的比率低,設備正常運行率低。如某地區有重點污染企業400家,按有關規定都應安裝污染源在線監測設備。但審計發現只有4家安裝,而且僅2家企業監測設備正常運行。造成環保部門無法全面、科學掌握企業污染狀況。

          環境統計工作程序不完善。中國環境統計基礎數據(如各種污染物排放量)最初是來自于企業填報,再經環境統計人員和機構進行匯總,形成地區環境統計信息。由于部分企業填報數據不真實,少報污染物排放量,因此環境統計人員經常需要對企業填報的數據進行修正。但我們發現,并非所有的修改都是有充分依據和正當的。有的企業數據比較準確,統計人員卻因種種原因作了改動。如某企業2003年填報的工業COD排放量為2300噸,經過環境統計人員改動后為6萬噸,是企業上報數據的二十多倍。審計人員到企業檢查、測算后,認定企業填報數據是比較準確的,環境統計人員的改動是不正確的。

          (3)有的地區的企業超過允許濃度排放污染物,造成進入污水處理廠的污水COD和氨氮濃度過高,無法經過處理完全去除。

          七、審計意見

          (一)審計評價:海河流域各省非常重視治理水環境污染工作。流域內的地方政府和企業認真遵守中國環境保護方面的法律法規,環境保護意識顯著增強,積極籌集資金建設了一批水污染防治項目,采取了一些行之有效的水污染防治措施。但截至2003年底,水污染防治項目開工率不高,工業污染治理進度緩慢,部分河流水質較差。

          (二)審計建議:

          1.有關部門應加快工業污染源治理項目立項審批,盡快撥付治理資金。

          2.地方政府應采取各種融資方式籌集資金,抓緊開工建設列入“十五”計劃的重點水污染防治項目,增加環境監測能力建設投入,改進環境統計方法,解決人為調整環境統計數據致使與世紀數據不一致的問題。

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